빈번한 헌법개정에도 불구하고 헌정적 안정성을 확보하는 이유

국회입법조사처(처장대리 이신우)는 12월 15일 「독일연방기본법의 개정 사례와 시사점」 보고서를 발간했다.

독일연방공화국은 연방기본법을 헌법으로 하고 있으며, 1949년 이래 2022년 6월까지 총 66차례나 개정할 정도로 빈번한 개정이 있었다. 이 보고서는 빈번한 헌법개정에도 불구하고 헌정적 안정이 가능한 이유, 빈번한 헌법개정의 사유, 개정시 절차적 특징은 무엇인지 등을 살펴보는 것을 목적으로 하였다.

독일연방기본법은 그 개정절차에 국민투표절차를 예외적인 경우에만 하도록 하여 우리와 차이가 있으며, 의회의 가중정족수에 의한 법률제개정형식으로 개정하게 되어 있다.

국민투표절차를 예외적으로만 둔 것은 독일의 역사적 특수성 즉, 독일 최초의 민주공화국이었던 바이마르공화국의 혼란과 나치체제의 정당화에 국민투표가 악용되었다는 반성에 기인한 것으로 평가되고 있다.

의회가 중심이 되어 숙의절차가 투명하고 공개적으로 이루어지고 있다.

우리의 경우는 국민투표절차가 마련되어 있지만, 현실적으로 국민투표절차로 인하여 국민이 헌법개정절차에서 보다 더 많은 의견을 개진할 수 있거나 참여할 수 있다고 보기 어려운 점이 있다. 헌정사를 보면 오히려 국민투표제도가 소수의 엘리트가 정한 내용에 대해 정당성을 부여하는 역할에 그친 경우도 많다.

인간의 존엄과 가치 및 연방질서 등 근본규범은 개정할 수 없는 기본법 개정의 한계사항으로 정해져 있다. 이러한 근본규정의 개정한계의 설정은 헌정적 안정성이 유지되는 중요한 이유가 될 수 있다.

기본법의 66차례 개정사유를 간략히 표로 정리한 후 주요 개정사유를 살펴보면 연방과 주간의 권한배분문제, 통일과 관련된 사항, 유럽연합과 관련된 조약내용 반영을 위한 개정 등으로 분류해 볼 수 있다.

국민의 직접 참여요구와 헌법개정절차의 경성성 완화를 조화롭게 하기 위해서는, 헌법개정에 대한 숙의절차를 실질화하고, 헌법규정 중에서 근본적인 규범이 되는 내용 등을 면밀히 살펴서 개정방식을 이원화할 수 있는지 등을 검토할 필요가 있다.